Stanowisko SNAP w sprawie proponowanych przez Senat zmian w Ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

Stanowisko SNAP w sprawie proponowanych przez Senat zmian w Ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

Stowarzyszenie Naukowe Archeologów Polskich nie zostało włączone do konsultacji w sprawie zaskarżonego przez Trybunał Konstytucyjny art. 31 ust. 1 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wiceprezes SNAP – Alina Jaszewska udzieliła w lipcu 2008 roku wypowiedzi dla „Gazety Prawnej” w odniesieniu do propozycji zgłoszonej przez Komisję Ustawodawczą Senatu (druk 206 noszący datę 10 lipca 2008 roku), określając ją jako „najrozsądniejszą”, co nie oznaczało, że SNAP propozycję tą popiera. Stowarzyszenie nie zostało w jakikolwiek sposób poinformowane o wspólnej propozycji MKiDN i Senatu (druk 206 S noszący datę 8 października 2008 roku; Internet: http://www.senat.pl/k7/dok/dr/200/206s.pdf).

Stanowisko SNAP w sprawie tego projektu, uzgodnione przez Zarząd Główny w dniu 18 listopada 2008 r. przekazane zostało w dniu 24 listopada 2008 r. Marszałkom Sejmu i Senatu oraz Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Poniżej prezentujemy treść naszej opinii:

„Stowarzyszenie Naukowe Archeologów Polskich pozwala sobie zwrócić uwagę, że przygotowanie przez Senat Rzeczypospolitej Polskiej projektu zmian w ustawie o ochronie zeabytków i opiece nad zabytkami w części dotyczącej zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny zapisu nakazującego inwestorowi pokrycie pełnego kosztu niezbędnych badań wykopaliskowych i ich dokumentacji (druk 206 S z dnia 8 października 2008 r.), nie zostało poprzedzone konsultacjami ze środowiskiem archeologów, a zwłaszcza z największą reprezentacją tego środowiska, jaką jest Stowarzyszenie Naukowe Archeologów Polskich.

Stowarzyszenie Naukowe Archeologów Polskich (SNAP) skupia niemal 700 osób, zatrudnionych w instytucjach państwowych i prywatnych: na uniwersytetach, w Polskiej Akademii Nauk, w muzeach, urzędach ochrony zabytków i w prywatnych firmach. Przygotowanie projektu tak ważnych zmian ustawowych, dotyczących najważniejszych kwestii współczesnej polskiej archeologii, bez konsultacji z naszym Stowarzyszeniem, spowodowało, że projekt ten zawiera liczne wady legislacyjne, które – jeśli zmiany te zostaną uchwalone – będą skutkowały zjawiskami negatywnymi o charakterze społecznym, ekonomicznym, jak też i naukowym.

Nie kwestionując wyroku Trybunału Konstytucyjnego (chociaż w przekonaniu SNAP wyrok ten nie jest zgodny z ratyfikowaną przez Polskę w 1996 r. Europejską konwencją o ochronie dziedzictwa archeologicznego (poprawioną), czyli tzw. Konwencją Maltańską, ani też z zasadami sprawiedliwości społecznej, bowiem nie jest uzasadnione np. aby całe społeczeństwo ponosiło koszt komercyjnej działalności inwestycyjnej jednostek), ani też przyjętej w projekcie zasady głoszącej, że w przypadku gdy koszty badań wykopaliskowych i ich dokumentacji przekraczają pewien procent kosztów inwestycji, Państwo winno pokryć część tych kosztów (chociaż można wskazać inne, znacznie prostsze i łatwiejsze do realizacji rozwiązania, np. w postaci ulg podatkowych dla inwestorów finansujących ratownicze badania wykopaliskowe), SNAP pozwala sobie zwrócić uwagę na następujące wady proponowanego rozwiązania:

1. Przyjęcie wartości 2% kosztów inwestycji jako wartości granicznej, powyżej której koszty winny być pokrywane przez Państwo, nie znajduje uzasadnienia merytorycznego; jeśli zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego Państwo winno uczestniczyć w kosztach ratowniczych przedinwestycyjnych badań wykopaliskowych, to trzeba wziąć pod uwagę, że pełny koszt badań, to nie tylko koszt prac terenowych, ale także koszt konserwacji wydobytych zabytków, koszt ich długoterminowego przechowywania w odpowiednich warunkach, koszt analiz specjalistycznych, opracowania naukowego, a wreszcie także i publikacji, zgodnie z zapisem art. 6 Konwencji Maltańskiej. Trzeba w związku z tym pamiętać, że inwestor w dotychczasowej praktyce i tak pokrywał koszty jedynie związane z terenowym etapem ratowniczych prac archeologicznych, natomiast przechowywanie zabytków i ich publikacja, a najczęściej także opracowanie naukowe – były i są finansowane przez instytucje państwowe. Co więcej, koszt przechowywania zabytków jest w zasadzie niemożliwy do oszacowania, ponieważ zabytki winny być przechowywane wiecznie (jak głosi doktryna konserwatorska dum mundus durat, czyli dopóki trwa świat). Oznacza to w praktyce budowę lub rozbudowę magazynów muzealnych, zatrudnianie fachowego personelu, koszty utrzymania budynków, etc. W związku z powyższym wartość 2% jest z pewnością zbyt mała i SNAP postuluje przeprowadzenie dokładnej analizy finansowej wszystkich kosztów prac archeologicznych wymuszonych inwestycją, przed przyjęciem jakiejkolwiek wartości procentowej jako granicy uzasadnionego ponoszenia kosztów przez inwestora.

2. Przyjęcie zasady przyznawania dotacji, a nie zasady refundacji kosztów powoduje, że koszt inwestycji i koszt badań wykopaliskowych będą musiały być określane przed przystąpieniem do tych czynności. Projekt nie zawiera wskazówek, kto i na jakich podstawach miałby dokonywać wyceny kosztów inwestycji i kosztów badań wykopaliskowych. Nie jest jasne, czy chodzi tu o pełny koszt inwestycji, czy tylko koszt prac ziemnych i budowlanych związanych z daną inwestycją (a warto zauważyć, że koszt prac ziemnych i budowlanych może stanowić zaledwie część ogólnego kosztu inwestycji). Z kolei koszt badań wykopaliskowych jest w sytuacji wolnego rynku usług archeologicznych przedmiotem negocjacji handlowych pomiędzy inwestorem a podmiotem świadczącym usługi archeologiczne. Nie ma obecnie w naszym kraju możliwości obiektywnego ustalenia kosztu badań i ich dokumentacji. Można obawiać się, że proponowane rozwiązanie będzie skłaniało do zaniżania wykazanych kosztów inwestycji (warto zauważyć, że polskie prawo nie obliguje inwestora do prowadzenia księgowości wszystkich wydatków) i zawyżania kosztów badań, w celu uzyskania dotacji państwowej. Brak transparentności tego rozwiązania może powodować zatem powstanie sytuacji potencjalnie korupcjogennej.

3. Proponowane rozwiązanie, aby mogło być wdrożone w sposób transparentny i społecznie sprawiedliwy, wymagałoby opracowania obiektywnej metody ustalania kosztów wszelkich niezbędnych prac archeologicznych wymuszonych daną inwestycją. Pomijając już fakt, że jest to w praktyce do końca niemożliwe, ponieważ nie ma sposobu przewidzenia ze stuprocentową pewnością, co zostanie odkryte w czasie wykopalisk, wymagałoby to co najmniej:
- powołania odpowiednio licznego zespołu niezależnych ekspertów, którzy dokonywaliby ocen kosztów wykopalisk,
- wprowadzenia obowiązujących w całym kraju jednoznacznych i precyzyjnych wymogów dotyczących zakresu badań wykopaliskowych i opracowania naukowego wyników wykopalisk,
- wprowadzenia cennika prac archeologicznych obowiązującego w całej Polsce wszystkie podmioty świadczące usługi archeologiczne, a także
- każdorazowego poprzedzania badań archeologicznych wstępnymi pracami rozpoznawczymi, niezbędnymi do ustalenia miąższości nawarstwień kulturowych, stopnia ich komplikacji, stopnia nasycenia zabytkami archeologicznymi i stanu zachowania substancji organicznej na stanowisku. Czynności te musiałyby być prowadzone bądź to przez państwowe służby konserwatorskie, bądź przez opłacanych przez państwo ekspertów, co stanowiłoby dodatkowy koszt ponoszony przez Państwo.

Oznacza to, że wprowadzenie proponowanych zmian w Ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami musiałyby pociągnąć za sobą gruntowne zmiany w organizacji państwowych służb ochrony zabytków i znacznego zwiększenia liczebności ich personelu, a także gruntownych zmian organizacji całej archeologii w Polsce, co z kolei wymagałyby akceptacji ze strony całego środowiska archeologicznego, bowiem kwestia wprowadzenia obligatoryjnego cennika prac wykopaliskowych i jednego standardu opracowań naukowych byłaby z pewnością niezwykle trudna do realizacji. Próby w tym zakresie były podejmowane kilkakrotnie w drugiej połowie XX wieku i zawsze spotykały się ze zdecydowanym sprzeciwem środowiska naukowego.

4. W całym tekście projektu zmian w ustawie mówi się jedynie o badaniach archeologicznych i dokumentacji, ignorując wskazany wyżej fakt, że wymuszone inwestycją prace archeologiczne obejmują także:
- konserwację odkrytych i wydobytych zabytków,
- ich opracowanie naukowe,
- długoterminowe przechowywanie w odpowiednich warunkach, i
- publikację wyników badań.

Ponieważ projekt nie określa, kto miałby te koszty ponosić, uchwalenie tego projektu spowodowałoby powstanie sytuacji konfliktogennej, której skutki poniesie z pewnością dziedzictwo archeologiczne, stanowiące własność ogólnonarodową i ogólnoludzką.

Ze względu na tak wielkie trudności i wątpliwości, które niesie ze sobą senacki projekt zmian w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Stowarzyszenie Naukowe Archeologów Polskich prosi o wstrzymanie dalszych prac legislacyjnych nad tym projektem i niezwłoczne włączenie Stowarzyszenia do prac, które zmierzałyby do szybkiego wypracowania innego projektu, bardziej uzasadnionego merytorycznie i nie zawierającego tak wielu nieprecyzyjnie opisanych i rodzących trudności praktyczne mechanizmów. Stowarzyszenie jest gotowe do udzielenia wszelkiej pomocy w tej niezwykle ważnej dla ochrony dziedzictwa archeologicznego sprawie.”

23.11.2008